陈志兵不服郫县贸易局经贸行政处罚案
日期：2010-09-01 16:38来源：宜昌市商务局
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编者按：2007年修订的《生猪屠宰管理条例》第二十七条规定：生猪定点屠宰厂（场）、其他单位或者个人对生猪、生猪产品注水或者注入其他物质的，由商务主管部门没收注水或者注入其他物质的生猪、生猪产品、注水工具和设备以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款…….陈志兵不服郫县贸易局经贸行政处罚案发生在该法修订前，当时的《条例》对除生猪定点屠宰厂（场）外的其他单位或者个人对生猪注水等情况由哪个部门主管及如何处理并没有明确规定，郫县贸易局面临新问题没有经过仔细研究便贸然出击，一不留神就坐上了被告席，最终败诉使自己陷于尴尬的境地，徒添烦恼，可嗟可叹！
该案虽已时过境迁，但对我们商务部门在行政执法时，面临法律法规没有明确规定的新情况如何正确行使处罚权，仍具有现实的、积极的意义。
（一）首部
1、判决书字号：四川省郫县人民法院(2004)成郫行初字第11号。
2、案由：不服经贸行政处罚。
3、诉讼双方
原告：陈志兵，男，1970年2月17日出生，汉族，住四川省郫县合作镇顺江村6组。
委托代理人：倪元新、李殊，四川守民律师事务所律师。
被告：郫县贸易局。
法定代表人：杨启斌，局长。
委托代理人：刘兰香，郫县贸易局法律顾问。
委托代理人：周开明，男，1955年11月26日出生，汉族，住上海市新闸路1854弄9号，郫县酒类协会会员。
4、审级：一审。
5、审判机关和审判组织
审判机关：四川省郫县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王乾良；代理审判员：周玉兴、席佳。
6、审结时间：2004年12月3日。
（二）诉辩主张
1、具体行政行为：被告郫县贸易局于2004年8月6日作出（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定，认定原告陈志兵于2004年8月5日23时至6日凌晨3时，在郫县德源镇平城村原告使用的场地内对生猪进行注水，现场共查扣注水生猪94头。依据《生猪屠宰管理条例》第十八条的规定，被告郫县贸易局对原告陈志兵处以没收注水生猪94头，罚137 400元的行政处罚。
2、原告陈志兵诉称：2004年8月5日晚11点，原告正在对收购的部分生猪进行注水时，被被告郫县贸易局的执法人员挡获。原告只是从事生猪买卖的经营者，并未从事生猪屠宰活动。《生猪屠宰管理条例》作为调整生猪屠宰活动的行政法规，其调整对象是定点屠宰厂（场），而不是针对原告这样的从事生猪买卖的经营者，因此被告郫县贸易局做出的行政处罚决定没有法律依据。同时，被告郫县贸易局在做出处罚决定前，没有告知原告依法享有要求组织听证的权利，被告郫县贸易局做出的行政处罚决定因违反行政处罚法规定的法定程序而无效。原告诉请撤销被告郫县贸易局做出的（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定。
3、被告郫县贸易局辩称：被告对生猪屠宰实施的是动态管理。原告陈志兵对生猪注水的行为是屠宰行为的延伸，本案中的注水和屠宰行为是不可分割的两个环节。原告陈志兵对生猪注水的目的就是为了屠宰、销售并谋取非法暴利，其行为属于《生猪屠宰管理条例》第十八条规定的应予以处罚的违法行为。此外，被告在做出处罚决定前，已经告知原告陈志兵享有的各项权利，原告陈志兵明确表示愿意接受处罚，对处罚结果没有异议，也不要求组织听证。因此被告做出的行政处罚决定，有事实依据和法律依据。被告请求维持其做出的（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定。
（三）事实和证据
四川省郫县人民法院经公开审理查明：2004年8月5日晚11时，被告郫县贸易局对原告陈志兵使用的位于郫县德源镇平城村的一场地进行检查，发现场地内共有94头生猪，工人正在给生猪实施注水。被告郫县贸易局当即对上述94头生猪做了证据保全处理，并于8月6日进行了立案。经过调查，被告郫县贸易局得知原告陈志兵对生猪进行注水后，准备运到彭州市、文家场等地销售。被告郫县贸易局认定原告陈志兵实施了对94头生猪注水的行为，根据《生猪屠宰管理条例》第十八条的规定，对原告陈志兵拟作出没收注水生猪94头，罚款137 400元的行政处罚。同日，被告郫县贸易局将认定的事实和处罚的依据以及拟作出的处罚决定内容告知了原告陈志兵，并告知了原告陈志兵享有陈述申辩权利。原告陈志兵在陈述申辩时，承认自己实施了对生猪注水的行为，并表示愿意接受处理。2004年8月6日，被告郫县贸易局作出（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定，决定没收原告陈志兵的注水生猪94头，处以137 400元的罚款的行政处罚。对94头生猪的没收决定于当日被执行。
另查明：原告陈志兵使用场地内的94头生猪，其中属于曹宗福所有的有20头，该20头生猪已经注水完毕，并准备由原告陈志兵运到彭州市的屠宰场宰杀后将猪肉卖给冻库。另74头生猪是原告陈志兵从胡海建、王华术手中购买的，原告陈志兵雇请的工人正在对没有被注水的生猪进行注水。
上述事实有下列证据证明：
1.2004年8月6日对陈志兵作的调查笔录。在笔录中，陈志兵称8月5日晚运到自己使用的德源镇平城村场地内的生猪有94头，其中曹宗福的20头，王华术的42头，胡海建的32头，并承认正在对生猪实施注水行为,生猪注水后准备运往彭州和文家场等地销售。
2、2004年8月6日对曹宗福的调查笔录。在笔录中，曹宗福称自己所有的20头生猪已经全部被注水，准备由陈志兵运到彭州市的屠宰场宰杀后把猪肉卖给冻库。
3、2004年8月6日对王华术、胡海建的调查笔录。笔录中，王华术称已经把43头生猪卖给陈志兵，陈志兵在场地内对购买的生猪注水；胡海建称8月5日运了32头生猪并卖给了陈志兵。
4、2004年8月6日分别对吴怀成、胡家富的调查笔录。吴怀成和胡家富承认是专门给生猪注水的小工，2004年8月5日晚，他们正在给场地内的生猪注水时，被郫县贸易局执法人员挡获。
5、2004年8月6日对陈志兵、曹宗福、王华术、胡海建共同做的调查笔录。陈志兵承认已经付清了胡海建的生猪款，尚未与曹宗福和王华术结账。
6、郫县贸易局2004年8月5日晚至6日凌晨摄制的生猪注水现场的录像资料以及郫县电视台蜀都新闻所做的相关报道。
（四）判案理由
四川省郫县人民法院根据上述证据和事实认为:原告陈志兵实施的生猪注水行为存在两种情形：一是原告陈志兵对自己购买的74头生猪，在卖给他人之前进行注水；二是原告陈志兵对曹宗福所有的20头生猪进行注水，并准备运到屠宰场宰杀后将猪肉卖给冻库。对于第一种情形，需要解决的首要的问题是，被告郫县贸易局对原告陈志兵实施的该生猪注水行为是否具有行政处罚的法定职权。《生猪屠宰管理条例》第一条规定“为了加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量，保障人民身体健康，制定本条例”，第三条规定“县级以上地方人民政府商品流通行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”。从《生猪屠宰管理条例》的内容及上述规定看，该条例授权给县级以上地方人民政府商品流通行政主管部门对生猪屠宰活动进行监督管理，并实施行政处罚权。《生猪屠宰管理条例》已经把被告郫县贸易局的行政处罚权限定在对定点屠宰厂（场）的生猪屠宰活动的监管和对未经定点、擅自屠宰生猪行为的监督。而原告陈志兵对从胡海建、王华术手中购买的74头生猪，在贩卖给他人之前进行注水，属于在生猪的买卖交易过程中实施的注水行为。虽然原告陈志兵对生猪注水后再进行出卖交易的行为具有社会危害性，但这种危害首先在于扰乱和破坏市场经济秩序。被告郫县贸易局已查明原告陈志兵既不实施生猪屠宰行为，其行为也不属于在生猪屠宰过程中对生猪注水的行为。在原告陈志兵实施的在生猪买卖交易过程中对生猪注水的行为也没有纳入《生猪屠宰管理条例》规定的调整范围，也没有法律、其他行政法规、地方性法规及规章授权被告郫县贸易局对商品流通过程中有关扰乱和破坏市场经济秩序的上述生猪注水行为具有行政管辖权的情况下，被告郫县贸易局对原告陈志兵在生猪买卖流通过程中实施的生猪注水行为实施行政处罚，属于超越法定职权的具体行政行为。
对于第二种情形，即原告陈志兵对曹宗福所有的20头生猪进行注水，并准备运到屠宰场宰杀后将猪肉卖给冻库的行为，被告郫县贸易局是否有权进行处罚的问题。本院认为，本院已经查明，该20头生猪属于曹宗福所有，已经由原告陈志兵雇请的工人全部注水，原告陈志兵将把这20头注水生猪运到彭州市的屠宰场宰杀后，再把猪肉卖给冻库。由此可见，原告陈志兵对曹宗福所有的20头生猪进行注水的直接目的是用于屠宰并制造注水猪肉。原告陈志兵实施的对这20头生猪注水的行为，是为其实现制造注水猪肉这一违法结果的一个准备环节，该行为与通过宰杀制造注水猪肉的结果具有紧密的联系。根据《生猪屠宰管理条例》以及该条例第十八条内容的精神来看，条例所禁止的生猪注水行为除了定点屠宰厂（场）在生猪屠宰中不得对生猪进行注水以制造注水猪肉外，还包含有其他任何公民、法人、其他组织在对生猪屠宰前，也不得实施对生猪注水的行为以制造注水猪肉的内容。本院已查明原告陈志兵在生猪屠宰前对曹宗福所有的20头生猪进行注水，其注水的目的是通过屠宰而制造注水猪肉，因此该行为属于违反《生猪屠宰管理条例》规定的行为。被告郫县贸易局对原告陈志兵的上述行为有权进行查处。曹宗福作为生猪的所有人，明知原告陈志兵要把这20头生猪注水后运到屠宰场宰杀以制造注水猪肉，而积极将自己的20头生猪交给原告陈志兵进行注水，以实现制造注水猪肉并卖给冻库的结果。原告陈志兵和曹宗福对该20头生猪在屠宰前注水的行为具有共同的故意，对由此而产生的法律责任，原告陈志兵和生猪所有人曹宗福应共同承担。被告郫县贸易局在作出的处罚决定中，把曹宗福所有的20头生猪错误地认定为原告陈志兵所有，因而该处罚决定认定的事实错误。对这20头生猪进行注水的行为，被告郫县贸易局应当重新作出具体行政行为。
（五）定案结论
四川省郫县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决”第（二）项“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”第1目“主要证据不足的”和第4目“超越职权的”的规定，判决：
1、撤销被告郫县贸易局2004年8月6日作出的（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定。
2、对原告陈志兵实施的对曹宗福所有的20头生猪，在运到屠宰场屠宰前进行注水的行为，被告郫县贸易局在本判决生效之日起三十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币5 000元，由被告郫县贸易局负担。该款已由原告陈志兵垫付，被告郫县贸易局在本判决生效之日起10日内支付给原告陈志兵。
（六）解说
当前，对生猪进行注水以制售注水猪肉谋取暴利，破坏市场秩序，坑害消费者的行为屡屡发生，这种行为事关老百姓日常生活，各级政府予以了高度的关注。郫县贸易局以《生猪屠宰管理条例》作为其对生猪注水行为享有行政处罚管辖权的法律依据，并查处陈志兵实施的生猪注水行为。但是由于本案中陈志兵实施的生猪注水行为处于未完成的状态，如何对该行为定性，牵涉到从法律基本理论出发正确理解和适用调整该行为的法律，进而依法确定郫县贸易局的法定职权范围和行政执法主体资格。在本案处理的最初，法官在法律适用上感到诸多的迷茫和困惑。在充分考量《生猪屠宰管理条例》的立法目的和立法价值取向的基础上，法官对《生猪屠宰管理条例》的相关条款创造性地做出释明，在此基础上对案件判决，从而消除因立法滞后所凸显出的条文不明确、不周延而引起的法律适用的争议。具体案件的依法处理，当然是一个值得关注的问题，但对于通过审判具体的个案，丰富法律的内容，使法律适应社会发展的调整需要，并在推动立法完善上起到促进作用，后者无疑显得更重要和更有现实意义。
1、对陈志兵实施的生猪注水行为，应按照主、客观结合的原则，区分情况定性为制造注水猪肉（未遂）的行为和破坏交易秩序的行为。
陈志兵在客观上是实施了生猪注水行为，但该行为因执法部门的执法行为介入而中止，如果仅仅根据具有注水的行为，难以判断该行为是生猪交易前还是生猪屠宰前的准备行为，并且这种判断将直接影响生猪注水行为的定性。对此，在定性上，除了要注重客观上的生猪注水行为外，还要结合对陈志兵以及对曹宗福、胡海建、王华术的调查笔录的内容，根据笔录内容反映出来的生猪注水行为的主观目的进行判定。根据案件事实进行区别定性，才能准确判定陈志兵实施的生猪注水行为，是否属于被告郫县贸易局的行政处罚管辖权范围。
2、以制造注水猪肉为目的，在非屠宰场所对生猪注水，属于违反《生猪屠宰管理条例》的行为。
从《生猪屠宰管理条例》第十二条和第十八条规定的字面含义看，这两个条款是对定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或注入其他物质的禁止性规定以及违法责任和处罚主体的规定。陈志兵实施的以制造注水猪肉为目的，在屠宰场所外对屠宰前的生猪注水的行为，似乎并没有包含在上述两个条款的规定中。然而，《生猪屠宰管理条例》第一条的内容，清楚地体现出《生猪屠宰管理条例》立法的目的，——即保证生猪产品质量，保证人民的身体健康。陈志兵实施的以制造注水猪肉为目的而对生猪进行注水的行为，无疑是与《生猪屠宰管理条例》的立法目的相悖的。从《生猪屠宰管理条例》的立法精神和内容来看，《生猪屠宰管理条例》禁止并制裁制造注水猪肉的行为，以及行为的目的指向是制造注水猪肉的任何行为。对生猪注水的行为主体和注水场所，无论是否为定点屠宰场，并不影响对行为目的的认定和对行为的定性。因此，根据这样的思路对《生猪屠宰管理条例》第十二条和第十八条进行释明，不难得出这样一个结论，即《生猪屠宰管理条例》除了禁止定点屠宰厂（场）在生猪屠宰中不得对生猪进行注水以制造注水猪肉外，还包含其他任何公民、法人、其他组织在对生猪屠宰前，也不得实施对生猪注水的行为以制造注水猪肉的内容。这样对上述法律条文进行释明，才有利于防止和制裁在现实生活中发生的各种各样的生猪注水行为，才在实质上符合立法所规定的提高生猪产品质量，保障人民身体健康的目的。
3、负责生猪屠宰监督管理的行政机关对以制造注水猪肉为目的，在非屠宰场所对生猪注水的行为，享有行政处罚管辖权。
为实现立法目的，《生猪屠宰管理条例》第十八条对查处制售注水猪肉的行为，在行政处罚的管辖权上做了这样的划分：通过实施定点屠宰，由流通行政主管部门对屠宰活动进行监督，防止在屠宰环节制造注水猪肉；由卫生行政、工商行政管理部门对市场销售的生猪产品进行监督，防止注水猪肉流入市场。从遵从权力分配、兼顾有效管理的角度看，流通行政主管部门监管的环节为生猪屠宰环节，卫生行政、工商行政管理监管的环节为生猪产品市场销售环节。陈志兵在生猪屠宰前对生猪进行注水，其行为目的直接指向制造注水猪肉，是实现制造注水猪肉目的的准备行为，该行为与通过宰杀以实现制造注水猪肉的结果具有紧密的联系。陈志兵实施的对待宰生猪注水的行为，是宰杀注水生猪行为不可分割的一部分。郫县贸易局作为负责生猪屠宰监督管理的行政执法机关，对于生猪屠宰前、屠宰中的相关环节都具有监督、管理的职权。郫县贸易局对于陈志兵实施的在生猪屠宰前，对生猪进行注水的行为，具有监督、查处的职权，因而郫县贸易局是适格的行政处罚主体。
4、为了在生猪交易中谋取非法利益而对生猪注水的行为，不属于违反《生猪屠宰管理条例》的行为，生猪屠宰监督管理行政机关对该行为予以处罚，属于超越职权的行政行为。从本案的事实看，陈志兵准备对购买的74头生猪进行注水后，将注水生猪卖给其他的生猪购买人。生猪是具有商品属性的，生猪交易的环节，实际上就是生猪作为商品在市场进行流通的环节。陈志兵对这74头生猪注水的直接目的在于增加生猪的重量，并通过生猪交易而实现非法利益，该行为侵犯的法益应当是商品流通的公平交易秩序。至于陈志兵对这74头生猪注水后，其他的生猪购买者是否用于宰杀，实施违反《生猪屠宰管理条例》所禁止的制造注水猪肉的行为，不能作为对陈志兵实施的生猪注水行为定性的要件。除非陈志兵与其他注水生猪的购买者有共同的制造注水猪肉的目的，否则，陈志兵的行为只能属于违反市场经济秩序（商品交易秩序）的行为。由于没有法律、行政法规、地方性法规乃至行政规章授权被告郫县贸易局对商品流通过程中有关扰乱和破坏市场经济秩序的上述生猪注水行为具有行政管辖权，因此，郫县贸易局对该行为作出的行政处罚属于超越职权的行政行为。
郫县贸易局作出的行政处罚决定因超越职权和事实认定错误，法院判决撤销了行政处罚决定，并责令郫县贸易局对陈志兵实施的对曹宗福所有的20头生猪，在运到屠宰场屠宰前进行注水的行为，重新作出具体行政行为。按照没收财产的价值和罚款金额计算出的案件受理费5000元，也由郫县贸易局负担。判决生效后，法院发出司法建议，建议郫县贸易局将陈志兵在生猪交易前对74头生猪注水的案件材料移送工商行政管理机关处理。
从本案来看，正确理解《生猪屠宰管理条例》的规定，对于依法履行生猪屠宰监督管理的职责意义重大。如果不从法理和立法本意，而采取功利观念对《生猪屠宰管理条例》做扩大解释，这种解释必然会将生猪屠宰监督管理机关的职权范围扩大到工商行政管理机关享有的商品流通交易领域监管职权范围内，从而导致职权混乱，违背职权法定的法治基本原则，当然也就不可避免地会出现超越职权的行政行为。但是，狭隘地理解《生猪屠宰管理条例》，对于查处诸如在定点屠宰场外给待宰生猪注水等意在规避法律规定的违法行为，难以找到法律依据。《生猪屠宰管理条例》的立法本意包含了禁止并制裁制造注水猪肉以及以制造注水猪肉为目的的任何行为。由于条文内容的不明确、不周延，给法律的适用带来了不必要的争议。本案的处理厘清了法律适用上的争议，也使任何单位和个人不得对生猪、生猪产品注水或注入其他物质，以及对非定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或注入其他物质予以处罚的内容得到立法者的关注。
1、判决书字号：四川省郫县人民法院(2004)成郫行初字第11号。
2、案由：不服经贸行政处罚。
3、诉讼双方
原告：陈志兵，男，1970年2月17日出生，汉族，住四川省郫县合作镇顺江村6组。
委托代理人：倪元新、李殊，四川守民律师事务所律师。
被告：郫县贸易局。
法定代表人：杨启斌，局长。
委托代理人：刘兰香，郫县贸易局法律顾问。
委托代理人：周开明，男，1955年11月26日出生，汉族，住上海市新闸路1854弄9号，郫县酒类协会会员。
4、审级：一审。
5、审判机关和审判组织
审判机关：四川省郫县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王乾良；代理审判员：周玉兴、席佳。
6、审结时间：2004年12月3日。
（二）诉辩主张
1、具体行政行为：被告郫县贸易局于2004年8月6日作出（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定，认定原告陈志兵于2004年8月5日23时至6日凌晨3时，在郫县德源镇平城村原告使用的场地内对生猪进行注水，现场共查扣注水生猪94头。依据《生猪屠宰管理条例》第十八条的规定，被告郫县贸易局对原告陈志兵处以没收注水生猪94头，罚137 400元的行政处罚。
2、原告陈志兵诉称：2004年8月5日晚11点，原告正在对收购的部分生猪进行注水时，被被告郫县贸易局的执法人员挡获。原告只是从事生猪买卖的经营者，并未从事生猪屠宰活动。《生猪屠宰管理条例》作为调整生猪屠宰活动的行政法规，其调整对象是定点屠宰厂（场），而不是针对原告这样的从事生猪买卖的经营者，因此被告郫县贸易局做出的行政处罚决定没有法律依据。同时，被告郫县贸易局在做出处罚决定前，没有告知原告依法享有要求组织听证的权利，被告郫县贸易局做出的行政处罚决定因违反行政处罚法规定的法定程序而无效。原告诉请撤销被告郫县贸易局做出的（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定。
3、被告郫县贸易局辩称：被告对生猪屠宰实施的是动态管理。原告陈志兵对生猪注水的行为是屠宰行为的延伸，本案中的注水和屠宰行为是不可分割的两个环节。原告陈志兵对生猪注水的目的就是为了屠宰、销售并谋取非法暴利，其行为属于《生猪屠宰管理条例》第十八条规定的应予以处罚的违法行为。此外，被告在做出处罚决定前，已经告知原告陈志兵享有的各项权利，原告陈志兵明确表示愿意接受处罚，对处罚结果没有异议，也不要求组织听证。因此被告做出的行政处罚决定，有事实依据和法律依据。被告请求维持其做出的（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定。
（三）事实和证据
四川省郫县人民法院经公开审理查明：2004年8月5日晚11时，被告郫县贸易局对原告陈志兵使用的位于郫县德源镇平城村的一场地进行检查，发现场地内共有94头生猪，工人正在给生猪实施注水。被告郫县贸易局当即对上述94头生猪做了证据保全处理，并于8月6日进行了立案。经过调查，被告郫县贸易局得知原告陈志兵对生猪进行注水后，准备运到彭州市、文家场等地销售。被告郫县贸易局认定原告陈志兵实施了对94头生猪注水的行为，根据《生猪屠宰管理条例》第十八条的规定，对原告陈志兵拟作出没收注水生猪94头，罚款137 400元的行政处罚。同日，被告郫县贸易局将认定的事实和处罚的依据以及拟作出的处罚决定内容告知了原告陈志兵，并告知了原告陈志兵享有陈述申辩权利。原告陈志兵在陈述申辩时，承认自己实施了对生猪注水的行为，并表示愿意接受处理。2004年8月6日，被告郫县贸易局作出（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定，决定没收原告陈志兵的注水生猪94头，处以137 400元的罚款的行政处罚。对94头生猪的没收决定于当日被执行。
另查明：原告陈志兵使用场地内的94头生猪，其中属于曹宗福所有的有20头，该20头生猪已经注水完毕，并准备由原告陈志兵运到彭州市的屠宰场宰杀后将猪肉卖给冻库。另74头生猪是原告陈志兵从胡海建、王华术手中购买的，原告陈志兵雇请的工人正在对没有被注水的生猪进行注水。
上述事实有下列证据证明：
1.2004年8月6日对陈志兵作的调查笔录。在笔录中，陈志兵称8月5日晚运到自己使用的德源镇平城村场地内的生猪有94头，其中曹宗福的20头，王华术的42头，胡海建的32头，并承认正在对生猪实施注水行为,生猪注水后准备运往彭州和文家场等地销售。
2、2004年8月6日对曹宗福的调查笔录。在笔录中，曹宗福称自己所有的20头生猪已经全部被注水，准备由陈志兵运到彭州市的屠宰场宰杀后把猪肉卖给冻库。
3、2004年8月6日对王华术、胡海建的调查笔录。笔录中，王华术称已经把43头生猪卖给陈志兵，陈志兵在场地内对购买的生猪注水；胡海建称8月5日运了32头生猪并卖给了陈志兵。
4、2004年8月6日分别对吴怀成、胡家富的调查笔录。吴怀成和胡家富承认是专门给生猪注水的小工，2004年8月5日晚，他们正在给场地内的生猪注水时，被郫县贸易局执法人员挡获。
5、2004年8月6日对陈志兵、曹宗福、王华术、胡海建共同做的调查笔录。陈志兵承认已经付清了胡海建的生猪款，尚未与曹宗福和王华术结账。
6、郫县贸易局2004年8月5日晚至6日凌晨摄制的生猪注水现场的录像资料以及郫县电视台蜀都新闻所做的相关报道。
（四）判案理由
四川省郫县人民法院根据上述证据和事实认为:原告陈志兵实施的生猪注水行为存在两种情形：一是原告陈志兵对自己购买的74头生猪，在卖给他人之前进行注水；二是原告陈志兵对曹宗福所有的20头生猪进行注水，并准备运到屠宰场宰杀后将猪肉卖给冻库。对于第一种情形，需要解决的首要的问题是，被告郫县贸易局对原告陈志兵实施的该生猪注水行为是否具有行政处罚的法定职权。《生猪屠宰管理条例》第一条规定“为了加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量，保障人民身体健康，制定本条例”，第三条规定“县级以上地方人民政府商品流通行政主管部门负责本行政区域内生猪屠宰活动的监督管理”。从《生猪屠宰管理条例》的内容及上述规定看，该条例授权给县级以上地方人民政府商品流通行政主管部门对生猪屠宰活动进行监督管理，并实施行政处罚权。《生猪屠宰管理条例》已经把被告郫县贸易局的行政处罚权限定在对定点屠宰厂（场）的生猪屠宰活动的监管和对未经定点、擅自屠宰生猪行为的监督。而原告陈志兵对从胡海建、王华术手中购买的74头生猪，在贩卖给他人之前进行注水，属于在生猪的买卖交易过程中实施的注水行为。虽然原告陈志兵对生猪注水后再进行出卖交易的行为具有社会危害性，但这种危害首先在于扰乱和破坏市场经济秩序。被告郫县贸易局已查明原告陈志兵既不实施生猪屠宰行为，其行为也不属于在生猪屠宰过程中对生猪注水的行为。在原告陈志兵实施的在生猪买卖交易过程中对生猪注水的行为也没有纳入《生猪屠宰管理条例》规定的调整范围，也没有法律、其他行政法规、地方性法规及规章授权被告郫县贸易局对商品流通过程中有关扰乱和破坏市场经济秩序的上述生猪注水行为具有行政管辖权的情况下，被告郫县贸易局对原告陈志兵在生猪买卖流通过程中实施的生猪注水行为实施行政处罚，属于超越法定职权的具体行政行为。
对于第二种情形，即原告陈志兵对曹宗福所有的20头生猪进行注水，并准备运到屠宰场宰杀后将猪肉卖给冻库的行为，被告郫县贸易局是否有权进行处罚的问题。本院认为，本院已经查明，该20头生猪属于曹宗福所有，已经由原告陈志兵雇请的工人全部注水，原告陈志兵将把这20头注水生猪运到彭州市的屠宰场宰杀后，再把猪肉卖给冻库。由此可见，原告陈志兵对曹宗福所有的20头生猪进行注水的直接目的是用于屠宰并制造注水猪肉。原告陈志兵实施的对这20头生猪注水的行为，是为其实现制造注水猪肉这一违法结果的一个准备环节，该行为与通过宰杀制造注水猪肉的结果具有紧密的联系。根据《生猪屠宰管理条例》以及该条例第十八条内容的精神来看，条例所禁止的生猪注水行为除了定点屠宰厂（场）在生猪屠宰中不得对生猪进行注水以制造注水猪肉外，还包含有其他任何公民、法人、其他组织在对生猪屠宰前，也不得实施对生猪注水的行为以制造注水猪肉的内容。本院已查明原告陈志兵在生猪屠宰前对曹宗福所有的20头生猪进行注水，其注水的目的是通过屠宰而制造注水猪肉，因此该行为属于违反《生猪屠宰管理条例》规定的行为。被告郫县贸易局对原告陈志兵的上述行为有权进行查处。曹宗福作为生猪的所有人，明知原告陈志兵要把这20头生猪注水后运到屠宰场宰杀以制造注水猪肉，而积极将自己的20头生猪交给原告陈志兵进行注水，以实现制造注水猪肉并卖给冻库的结果。原告陈志兵和曹宗福对该20头生猪在屠宰前注水的行为具有共同的故意，对由此而产生的法律责任，原告陈志兵和生猪所有人曹宗福应共同承担。被告郫县贸易局在作出的处罚决定中，把曹宗福所有的20头生猪错误地认定为原告陈志兵所有，因而该处罚决定认定的事实错误。对这20头生猪进行注水的行为，被告郫县贸易局应当重新作出具体行政行为。
（五）定案结论
四川省郫县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决”第（二）项“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”第1目“主要证据不足的”和第4目“超越职权的”的规定，判决：
1、撤销被告郫县贸易局2004年8月6日作出的（蓉）郫处决[2004]第103号生猪屠宰违法案件行政处罚决定。
2、对原告陈志兵实施的对曹宗福所有的20头生猪，在运到屠宰场屠宰前进行注水的行为，被告郫县贸易局在本判决生效之日起三十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币5 000元，由被告郫县贸易局负担。该款已由原告陈志兵垫付，被告郫县贸易局在本判决生效之日起10日内支付给原告陈志兵。
（六）解说
当前，对生猪进行注水以制售注水猪肉谋取暴利，破坏市场秩序，坑害消费者的行为屡屡发生，这种行为事关老百姓日常生活，各级政府予以了高度的关注。郫县贸易局以《生猪屠宰管理条例》作为其对生猪注水行为享有行政处罚管辖权的法律依据，并查处陈志兵实施的生猪注水行为。但是由于本案中陈志兵实施的生猪注水行为处于未完成的状态，如何对该行为定性，牵涉到从法律基本理论出发正确理解和适用调整该行为的法律，进而依法确定郫县贸易局的法定职权范围和行政执法主体资格。在本案处理的最初，法官在法律适用上感到诸多的迷茫和困惑。在充分考量《生猪屠宰管理条例》的立法目的和立法价值取向的基础上，法官对《生猪屠宰管理条例》的相关条款创造性地做出释明，在此基础上对案件判决，从而消除因立法滞后所凸显出的条文不明确、不周延而引起的法律适用的争议。具体案件的依法处理，当然是一个值得关注的问题，但对于通过审判具体的个案，丰富法律的内容，使法律适应社会发展的调整需要，并在推动立法完善上起到促进作用，后者无疑显得更重要和更有现实意义。
1、对陈志兵实施的生猪注水行为，应按照主、客观结合的原则，区分情况定性为制造注水猪肉（未遂）的行为和破坏交易秩序的行为。
陈志兵在客观上是实施了生猪注水行为，但该行为因执法部门的执法行为介入而中止，如果仅仅根据具有注水的行为，难以判断该行为是生猪交易前还是生猪屠宰前的准备行为，并且这种判断将直接影响生猪注水行为的定性。对此，在定性上，除了要注重客观上的生猪注水行为外，还要结合对陈志兵以及对曹宗福、胡海建、王华术的调查笔录的内容，根据笔录内容反映出来的生猪注水行为的主观目的进行判定。根据案件事实进行区别定性，才能准确判定陈志兵实施的生猪注水行为，是否属于被告郫县贸易局的行政处罚管辖权范围。
2、以制造注水猪肉为目的，在非屠宰场所对生猪注水，属于违反《生猪屠宰管理条例》的行为。
从《生猪屠宰管理条例》第十二条和第十八条规定的字面含义看，这两个条款是对定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或注入其他物质的禁止性规定以及违法责任和处罚主体的规定。陈志兵实施的以制造注水猪肉为目的，在屠宰场所外对屠宰前的生猪注水的行为，似乎并没有包含在上述两个条款的规定中。然而，《生猪屠宰管理条例》第一条的内容，清楚地体现出《生猪屠宰管理条例》立法的目的，——即保证生猪产品质量，保证人民的身体健康。陈志兵实施的以制造注水猪肉为目的而对生猪进行注水的行为，无疑是与《生猪屠宰管理条例》的立法目的相悖的。从《生猪屠宰管理条例》的立法精神和内容来看，《生猪屠宰管理条例》禁止并制裁制造注水猪肉的行为，以及行为的目的指向是制造注水猪肉的任何行为。对生猪注水的行为主体和注水场所，无论是否为定点屠宰场，并不影响对行为目的的认定和对行为的定性。因此，根据这样的思路对《生猪屠宰管理条例》第十二条和第十八条进行释明，不难得出这样一个结论，即《生猪屠宰管理条例》除了禁止定点屠宰厂（场）在生猪屠宰中不得对生猪进行注水以制造注水猪肉外，还包含其他任何公民、法人、其他组织在对生猪屠宰前，也不得实施对生猪注水的行为以制造注水猪肉的内容。这样对上述法律条文进行释明，才有利于防止和制裁在现实生活中发生的各种各样的生猪注水行为，才在实质上符合立法所规定的提高生猪产品质量，保障人民身体健康的目的。
3、负责生猪屠宰监督管理的行政机关对以制造注水猪肉为目的，在非屠宰场所对生猪注水的行为，享有行政处罚管辖权。
为实现立法目的，《生猪屠宰管理条例》第十八条对查处制售注水猪肉的行为，在行政处罚的管辖权上做了这样的划分：通过实施定点屠宰，由流通行政主管部门对屠宰活动进行监督，防止在屠宰环节制造注水猪肉；由卫生行政、工商行政管理部门对市场销售的生猪产品进行监督，防止注水猪肉流入市场。从遵从权力分配、兼顾有效管理的角度看，流通行政主管部门监管的环节为生猪屠宰环节，卫生行政、工商行政管理监管的环节为生猪产品市场销售环节。陈志兵在生猪屠宰前对生猪进行注水，其行为目的直接指向制造注水猪肉，是实现制造注水猪肉目的的准备行为，该行为与通过宰杀以实现制造注水猪肉的结果具有紧密的联系。陈志兵实施的对待宰生猪注水的行为，是宰杀注水生猪行为不可分割的一部分。郫县贸易局作为负责生猪屠宰监督管理的行政执法机关，对于生猪屠宰前、屠宰中的相关环节都具有监督、管理的职权。郫县贸易局对于陈志兵实施的在生猪屠宰前，对生猪进行注水的行为，具有监督、查处的职权，因而郫县贸易局是适格的行政处罚主体。
4、为了在生猪交易中谋取非法利益而对生猪注水的行为，不属于违反《生猪屠宰管理条例》的行为，生猪屠宰监督管理行政机关对该行为予以处罚，属于超越职权的行政行为。从本案的事实看，陈志兵准备对购买的74头生猪进行注水后，将注水生猪卖给其他的生猪购买人。生猪是具有商品属性的，生猪交易的环节，实际上就是生猪作为商品在市场进行流通的环节。陈志兵对这74头生猪注水的直接目的在于增加生猪的重量，并通过生猪交易而实现非法利益，该行为侵犯的法益应当是商品流通的公平交易秩序。至于陈志兵对这74头生猪注水后，其他的生猪购买者是否用于宰杀，实施违反《生猪屠宰管理条例》所禁止的制造注水猪肉的行为，不能作为对陈志兵实施的生猪注水行为定性的要件。除非陈志兵与其他注水生猪的购买者有共同的制造注水猪肉的目的，否则，陈志兵的行为只能属于违反市场经济秩序（商品交易秩序）的行为。由于没有法律、行政法规、地方性法规乃至行政规章授权被告郫县贸易局对商品流通过程中有关扰乱和破坏市场经济秩序的上述生猪注水行为具有行政管辖权，因此，郫县贸易局对该行为作出的行政处罚属于超越职权的行政行为。
郫县贸易局作出的行政处罚决定因超越职权和事实认定错误，法院判决撤销了行政处罚决定，并责令郫县贸易局对陈志兵实施的对曹宗福所有的20头生猪，在运到屠宰场屠宰前进行注水的行为，重新作出具体行政行为。按照没收财产的价值和罚款金额计算出的案件受理费5000元，也由郫县贸易局负担。判决生效后，法院发出司法建议，建议郫县贸易局将陈志兵在生猪交易前对74头生猪注水的案件材料移送工商行政管理机关处理。
从本案来看，正确理解《生猪屠宰管理条例》的规定，对于依法履行生猪屠宰监督管理的职责意义重大。如果不从法理和立法本意，而采取功利观念对《生猪屠宰管理条例》做扩大解释，这种解释必然会将生猪屠宰监督管理机关的职权范围扩大到工商行政管理机关享有的商品流通交易领域监管职权范围内，从而导致职权混乱，违背职权法定的法治基本原则，当然也就不可避免地会出现超越职权的行政行为。但是，狭隘地理解《生猪屠宰管理条例》，对于查处诸如在定点屠宰场外给待宰生猪注水等意在规避法律规定的违法行为，难以找到法律依据。《生猪屠宰管理条例》的立法本意包含了禁止并制裁制造注水猪肉以及以制造注水猪肉为目的的任何行为。由于条文内容的不明确、不周延，给法律的适用带来了不必要的争议。本案的处理厘清了法律适用上的争议，也使任何单位和个人不得对生猪、生猪产品注水或注入其他物质，以及对非定点屠宰厂（场）对生猪、生猪产品注水或注入其他物质予以处罚的内容得到立法者的关注。
鄂公网安备 42050202000364号
