近日，商务部发布了《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度有关事项的暂行规定》（以下简称暂行规定），预计正式规定将于8月末出台。

　　该暂行规定称，如果外国投资者并购属于《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》明确的并购安全审查范围的境内企业，应向商务部提出并购安全审查申请。

　　此举也意味着我国将进一步规范外资在华并购行为。据知情人士透露，我国将可能建立类似于美国海外投资委员会（CFIUS）的组织，旨在确保外资并购安全的国家安全审查机制，也将推出。

　　安全审查机制的执行标准，以行业和资金规模作为双重参考。在此机制下，将可能设立一个由国务院多个部委局和一些行业协会组成的，类似“部际联席会议”的安全审查机构。

　　外资并购警戒线

　　对于暂行规定的出台，商务部部长陈德铭此前在公开场合表示，暂行规定是针对企业如何操作、申报、咨询等事宜进行明确的说明。“商务部会密切跟踪暂行规定的执行情况，8月末以后，根据评议以及暂行规定执行中存在的问题，再做出正式的规定。”

　　事实上，早在2009年初，《国家安全审查机制方案》就已基本完成。但由于时值国际金融危机爆发，全球经济形势尚未明朗，该方案被搁置下来。在今年1月的全国商务工作会议上，陈德铭曾提到“将创新利用外资管理模式”，“将外资准入管理与经营者集中反垄断审查、外资并购安全审查有机结合起来，依法保护国内产业安全。”

　　媒体注意到，这是商务部首次把“依法保护国内产业安全”写入年度工作报告的利用外资部分。而我国国家产业安全审查机制的建立或将参照美国作法，建立相关部门参与的外资审查机构，根据我国情况制定细则。

　　根据目前出台的暂行规定，外国投资者并购境内企业的行为对中国国家安全已经造成或可能造成重大影响的，根据联席会议审查意见，商务部将会同有关部门终止当事人的交易，或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，消除该并购行为对中国国家安全的影响。

　　据悉，该安全审查将重点锁定“涉及国民经济命脉的行业和关键领域”，包括国防敏感工业部门（装备类、战略高科技类）、基础及垄断型产业（矿产、电网、铁路、电信、公用设施、物流、农业等）；行业主导或骨干企业（市场份额、技术品牌重要性）；外商投资背景审查（是否受政府控制）；投资对中国市场垄断的可能性；对中国环境生态或居民健康的危害等。

　　在此机制下，将会出现一个类似于“部际联席会议”的机构——包括国家发改委、工业和信息化部、商务部、国防科工委、科技部、农业部、国资委、银监会、国家工商总局以及税务总局和一些重要的行业协会。

　　暂行规定指出，外国投资者并购境内企业，国务院有关部门、全国性行业协会、同业企业及上下游企业认为需要进行并购安全审查的，即可向商务部提出进行并购安全审查的建议，并提交有关情况的说明（包括并购交易基本情况、对国家安全的具体影响等）。联席会议认为，确有必要进行并购安全审查的，商务部根据联席会议决定，要求外国投资者按本规定提交并购安全审查申请。

　　据悉，在这一系统搭建完成后，外资进入中国并购将经过三道门槛：一是《外商投资产业指导目录》下的产业准入门槛；二是《反垄断法》针对市场集中度的审查；三是安全审查。目前尚不清楚我国未来的联席委员会审查将以何种方式展开，据商务系统人士透露，可以确知的是，安全审查与反垄断的调查将是互相独立的，后者对外资并购的审查主要是集中在并购行为对产业竞争的影响层面，而非国家或产业安全。

　　对于此项规定与《反垄断法》的区别，商务部国际贸易经济合作研究院研究员王志乐表示，不管外资还是内资企业，都有搞垄断破坏市场秩序的可能，甚至连国有企业、政府都有可能垄断，《反垄断法》解决的是此类问题，从性质到范围，与规定都是不同的。

　　并购将成外资投资主要形式

　　上述暂行规定的出台也再次引发了各界对外资并购的广泛关注。近些年，随着我国市场经济环境不断成熟，外资并购呈快速发展态势。数据显示，中国已连续19年成为发展中国家吸引外资的“冠军”，位居全球第二。

　　然而，与全球吸收外资以并购为主要方式相比，中国吸收外资的规模和模式则有所不同。据悉，2010年，中国全年吸收外资达1057.4亿美元，其中以并购方式的外商投资占比仅为3%。但同年全球的对外直接投资额为1.12万亿美元，其中超过70%是以并购方式实现的。

　　“并购将会是下一步发展的趋势，中国市场吸收外资并购会越来越多。”商务部新闻发言人姚坚对未来中国吸引外资以及并购的发展趋势表示乐观。他表示，下一步商务部的工作重点是进一步落实外商投资企业在华国民待遇，进一步创造良好的环境和条件，吸引技术水平高的外资企业到中国来。

　　不过，外资并购的审查机制还是引发了外资对在华投资环境可能恶化的担忧。某海外媒体称，“中方建立海外资本并购审查制度，可能预示着中国对待海外资本进入中国的态度将发生变化”。

　　彭博通讯社引述上海一家律师事务所人士的话说：“外资在中国的并购行为今后可能会常常受到这个新机构的审查，并会以威胁国家安全的理由遭到拒绝，这样的结果是国际投资者不想看到的。”

　　对此，王志乐认为，其所以出现类似声音，是由于部分国外媒体误读中国这一制度的建立，中国建立外资并购安全审查制度的目的是鼓励外资并购和规范外资并购，而不是排斥外资并购。

　　国务院发展研究中心研究员丁一表示，中国此时推出这个审查制度，主要出于两方面考虑，其一是国家安全问题，其二是市场垄断问题，“建立审查制度，就是因为一些外资在并购中国的企业上表现出垄断市场的趋势，另外中国的独特技术企业被外资兼并会涉及一些安全问题，建立审查制度，其实是与国际接轨。”

　　事实上，西方发达国家是外资并购安全审查制度的“先行者”，美国、加拿大、澳大利亚等国家早已通过立法、设置专门机构，建立了各自对外资并购进行安全审查的完整机制。

　　也正如此，近年来中国企业在“走出去”参与并购时，也屡屡遭遇国外安全审查机制的限制。去年5月，华为集团宣布以200万美元收购美国服务器技术公司3 Leaf Systems的部分资产，但美国外国投资委员会以这笔交易将对美国国家安全构成威胁为由，要求华为剥离收购3 Leaf Systems所获得的科技资产。

　　有国外媒体认为，此次中国出台针对外资并购安全的国家安全审查制度，或将在此后的外资并购中“以其人之道还治其人之身”。对此，姚坚在商务部新闻发布会上表示，建立安全审查的制度是中国对外开放法律法规进一步完善的标志，也是标志着中国将会在不断扩大开放中完善产业安全的机制，“事实上从全球范围看，许多国家都有这样的安全审查机制，从建设法制政府的角度看，建立这样一项制度是有利于中国下一步的对外开放，进一步增强政策的透明度，进一步完善政府部门的依法行政。”

　　“中国现有国企40多万家，实现产权结构多元化，进行资产重组至少需要4万亿元，如此巨大的资金缺口，靠国内的非国有企业投资显然满足不了，外资并购是一支需要借助的力量。”在肯定外资作用的同时，商务部研究院跨国公司研究中心主任何曼青认为，外资并购境内企业安全审查制度的出台，顺应了当前我国吸收外资的新形势，也体现了中国外资管理的日臻成熟。

　　外资并购“保护层”期待细则

　　伴随着国际分工的日益深化和科学技术的飞速发展，统一的世界市场正在形成，跨国企业也不断调整其经营战略，利用市场机制在全球范围内整合资源，而中国作为最大的新兴市场，备受外资青睐，如今外资已经逐渐成为中国经济社会发展中不可或缺的组成部分。

　　外资并购作为投资的一种，一方面可以对竞争产生正面的影响，例如，并购进入方接管了处于困境中濒临退市企业或者通过和其他国内企业进行合并以形成有效竞争；外资并购也可以挑战地位己确立的国内寡头企业；另一方面，外资并购确实有可能被用来削弱或者限制竞争，外资并购产生经济力量的过度集中，将形成垄断化的市场结构。

　　目前，国内舆论对外资并购的担忧，主要指向两种结果：一是外资并购以消灭国内竞争对手，获取国内市场份额甚至垄断为目的；二是外资把并购企业转变为其下属一家“既没有知识产权，也没有核心技术”的加工企业。

　　中国通用机械工业协会会长隋永滨曾指出，外资瞄准的国内企业有一些共同点：尽管在国内同行中处于领先地位，但规模并不庞大，负债较重，改制面临较多困难，这些状况为外资并购我国装备制造骨干企业提供了机会。

　　在国内的装备制造业中，大连电机厂外资并购案、西北轴承（000595）厂外资并购案、佳木斯联合收割机厂外资并购案、无锡威孚外资并购案、锦西化机外资并购案、杭州齿轮厂外资并购案……在这些引资并购中，中方企业以“市场换技术”的策略收获寥寥。

　　国家发改委体改所国有资产研究中心主任、研究员高梁曾在2005年12月发表的论文《警惕中国装备制造骨干企业被外资吞并》中表示，“如果听任国家多年培育的骨干企业被跨国公司吞并，我国工业的核心和关键部分被外资控制，国家将失去对工业发展和技术进步的主导权，我国经济独立和政治独立的基础将被侵蚀殆尽，中央增强自主创新能力、振兴装备制造业的方针将失去前提。”

　　业内专家表示，暂行规定的出台将加强外资对重要领域，如装备制造业骨干企业的并购安全性审查，使其更加透明、规范，也会减少部分地方政府在政策操作中的随意性。《反垄断》法中缺乏相关细则导致对很多垄断行为难以界定，而外资并购境内企业安全审查制度在未来也还需要在具体执行标准上进一步细化。