流通业政府管理职能亟待转变

    党的十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用。”自党的十四大明确了市场对资源配置的基础性作用以来，这是首次明确提出要处理好政府和市场的关系，并确定为经济体制改革的核心问题，具有重要理论意义和实践意义。流通产业是我国国民经济的基础性和先导性产业，流通产业的快速发展有助于产业结构调整和升级，流通产业的高效运行有助于扩大消费、保障民生。经过30多年的发展，我国流通体制改革成果显著，但是政府职能尚存在缺位、越位和错位的“三位”现象。处理好流通产业中市场与政府的关系，促进政府职能政策细化、监督强化、服务深化、利益淡化的“四化”转型，为流通业发展提供良好的软环境至关重要。

    流通业发展中政府职能“三位”现象

    流通体制改革仍有待深化，流通管理中政府职能缺乏准确定位，“三位”现象明显，阻碍了流通业的快速发展。

    首先，我国政府在促进流通产业发展的过程中出现了职能缺位现象，甚至在某些领域出现了“真空”状态。主要体现在两个方面，一是流通立法基础薄弱、存在空白，缺少科学、明晰的法律体系。缺少一部以整个市场流通活动为调整对象的基本法，因而就缺少了流通领域的立法基础和依据。随着流通体制改革的不断深入，电子商务、连锁经营、物流配送等流通方式创新，超市、购物中心、折扣店等流通业态发展，现有立法已经不能适应需要，亟待出台相关法律予以规范。二是在公共流通基础设施建设中，政策性引导投入严重不足，市场主体融资困境一直未能得到明显改善。大型流通基础设施具有公益性，不能完全面向市场，迫切需要“看得见的手”和“看不见的手”的有效互动。

    其次，在职能越位方面，政府部门与企业组织、社会中介组织和事业组织职能分工不清，政府部门有时越俎代庖，直接干预微观经济活动，行政许可和审批项目过多，弱化了市场的调节功能。有的综合管理部门既管宏观、又管微观，且微观管理过多过密，项目、资金审批手续繁琐。流通企业准入门槛多而监管少，“重审批、轻监管”现象较为严重，疏于监管，政府职能本末倒置。

    再次，不同的流通环节由不同部门负责监管，职能错位现象明显。各部门之间定位不明、分工不清、多头管理、政出多门现象突出，职能链条长，部门矛盾多，造成职能交叉重叠及管理真空状态并存。例如，政府对农产品批发市场食品安全的监管控制实行分段监管，涉及卫生、农业、质量监督检验检疫、工商行政管理、食品药品监督管理、商务等6个部门。政府对流通管理的职能错位，不仅造成部门职责交叉，而且提高了监管成本，降低了监管效率。

    流通管理中政府职能须向“四化”转变

    新时期，流通主管部门要做到“四化”，即政策细化、监督强化、服务深化、利益淡化。继续完善政府宏观管理职能，积极发挥政府对市场的规范和引导作用。健全政府在提供公共产品和服务方面的职能，利用政府政策弥补市场调节的不足。淡化部门利益，建立精简、协调、统一的流通管理机制。弱化政府微观方面的管理职能，进一步放权给市场，提升市场效率，积极打造服务型政府。

    第一，要细化和明确流通业发展政策，促进各项政策有效落地，为各项措施的落实提供强大的组织保障。扶持政策要落实到底，防止国家及政府部门出台的“鼓励扶持”优惠政策处于“悬浮”状态，使被扶持流通企业遭遇各种“天花板”、“玻璃门”和“弹簧门”。大的政策引导措施辅以更多的配套细则，从而增强政策的可操作性和有效性。加强监督、反馈和总结，确保各项优惠政策能辐射到流通链条的最末端。

    第二，强化制度监管。主要体现为加大商贸流通立法力度，建立健全流通法制体系框架，推动流通基本法出台，健全规范市场主体、市场行为、市场秩序、市场调控与管理的法律法规体系。加快流通重点领域、基础环节的标准制修订工作，通过标准来规范流通业发展、提高流通效率。通过规划手段，以前瞻性、全球性的眼光谋划流通业发展蓝图，对流通网络建设进行统筹规划、合理布局，避免重复建设。此外，还要加强对粮食、食用油、食糖等重要民生商品的市场监管，建立完善的储备制度，研究制定切实可行的特种商品、特种行业准入审批制度。通过以上措施，促使流通业管理从以行政手段为主的直接管理方式向以法律手段、经济手段等为主的间接管理方式转变。

    第三，深化公共服务，发挥政府提供公共物品和服务的主体作用，搭建公共信息服务平台，加大公共流通基础设施建设投入力度。进一步加强商品市场信息统计和发布，加强商品供求动态监测，完善价格监测体系，健全市场信息预警机制，确保市场供求相对平衡和稳定。加强流通行业运行质量监测，强化流通行业内部统计体系建设，满足经济分析要求，提高流通行业竞争力。通过财政、税收等优惠政策，加大对农副产品批发市场、冷链仓储设施、应急储备库、物流配送中心、公共信息平台等公益性流通基础设施的资金支持力度。

    第四，淡化部门利益。要积极借鉴国外先进经验，精简、协调、统一政府管理部门，清晰划分管理职责，整合归并相关、相同或相近的职能部门，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，变部门间“扯皮”为部门内部协同，实现流通中政府职能与机构设置的平衡、权利与责任的平衡、分工与合作的平衡。坚持发挥市场配置资源的基础性作用，对政府部门实行“瘦身”,切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变。转移政府职能，培育相应的承接主体。理顺政府与事业单位、社会中介组织的关系，全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会组织，将大量技术性、经办性职能交由事业单位和社会组织处理。