马庆钰：发改委为何会“出力不讨好”？

　　【背景】在十二届全国人大一次会议新闻中心上，中央机构编制委员会办公室副主任王峰就“《国务院机构改革和职能转变方案》有关内容答记者问中表示，发改委的这次改革要进一步加大发改委转变职能的力度。

　　他说，发改委天天加班不容易，其存在的主要问题是管得过多、过细，干了很多出力不讨好的事。

　　在2008年获批的国务院机构改革方案中，明确规定发改委职责调整主要有两方面：减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。

　　这一轮大部制改革后发改委的职责虽需要“三定方案”(定机构、定编制、定职能)出台后才能进一步明确，但削弱其对微观经济领域的干预，下放审批权力无疑成了大多数人的共识。除此以外，其具体职责的划入与划出也成了公众关注的焦点。

　　发改委，作为公众口中“事实上的小国务院”，其核心职能为何?如何更好地实现改革说定位的“职能转变”?

　　国家行政学院公共管理教研部马庆钰教授表示，从当前发改委具体管辖的事务看，“实际上，很难用一句话来概括发改委的核心职能”。他认为，发改委的职责覆盖过多，包括宏观经济调节、经济综合改革、固定资产投资、价格管理等方方面面。因此在实际运作中存在的一个普遍问题就是容易与其他具体部门的职能重叠，有不当实权的控制。

　　他以环境管理为例指出，二氧化碳排放的监管权本应归属环境保护部，但目前仍主要由发改委行使。类似的交叉职责还包括，对农村的财政补贴、国有企业的企业债发行、商品价格管理等。“这些交叉职责应该划出，下放给具体的职能部门”，马庆钰认为这是政府机构设置中可以改革的一个方向。

　　但除此之外，他更强调在垂直方向上的改革，即尽快将一些权力下放给地方政府和社会。这当中最大的焦点无疑是发改委长期握有的投资及项目审批权。“发改委需要稀释自身的权力，不应过分集中，要向地方政府和企业让渡空间，包括审批权、转移支付的支配权等”。马庆钰表示，目前发改委在这方面握有的权力仍带有浓重的计划经济色彩。

　　紧握投资、项目审批权不仅体现了发改委权力集中的一面，他认为，最大的问题还在于当前审批程序繁琐、无规范、自由裁量权大。“例如，去年获批的宝钢湛江钢铁项目就缺乏慎重考虑，与我国推行的产业升级是相违背的”。因缺乏足够的论证、调研为基础，发改委在具体项目的审批中，很难做到科学合理的分析与考量。此外，对短期经济增长的追求又容易让发展走上重复建设、资源浪费的老路。

　　“最忙的时候，发改委一天能批下上百个项目，但几乎看不到审批的标准”。马庆钰强调，审批的随意性、人为因素主导正是寻租的最主要原因。“审批成了瓶颈，而审批又是人说了算，难怪发改委总是门庭若市”。

　　如果说，让渡出交叉的职责及部分项目审批权是发改委应做的“减法”，马庆钰认为，发改委还应做两道“加法题”。“发改委成立初衷就是为发展和改革服务，但事实上，它在经济改革中的作为仍然很弱。目前的局面就是，发展在走计划形式，改革却在弱化。”

　　马庆钰说，在假设不可单独设立体改办的前提下，发改委应强化自己在经济改革中的作为。此外，其仍应突出其在宏观经济调控方面的职责，核心包括经济发展规划、经济结构调整和优化等，具体方面还包括经济预测、预警等。

　　“加减法”的逻辑也为发改委未来改革的路径提供了方向。马庆钰认为，改革的路径就是两方面的突破：第一，必须弱化其审批权，突出其在宏观经济调节上的职责，减少计划经济色彩；第二，针对改革设计这一职责，必须有所强化。

　　“当然，还有一种可能就是将发展与改革职能拆开，成立一个单独负责改革设计的部门。这个部门可以隶属于国务院或者全国人大”，马庆钰说。他认为，隶属于全国人大的新部门能够超越政府系统，为改革思路提供更大的空间。

　　应该说，发改委改革的初衷既有公众的期待，也有政府自身的呼吁。马庆钰总结说，尽管发改委的改革如何更好推行现在仍有较大的争议，但至少不应该脱离其改革的初衷；至少要有明确的落实，而并非简单地把“计划”二字从机构名称中删除。